目前，《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）已经正式颁布实施。这是指导深化我国投资体制改革纲领性文件。现结合《决定》有关精神，就适应投资体制改革，加强和改进投资审计工作的有关问题谈点看法，就教于同仁。
一、《决定》要求加强和改进投资审计工作
投资监管制度不够完善，力度也很薄弱，使建设程序违规违章、招投标暗箱操作、资金使用失控等问题时有发生。投资领域存在的这些问题，严重制约了投资增长和资源配置效率的提高。为此，《决定》将加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序作为深化投资体制改革的目标之一，并明确要求，审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。审计机关依法对国有企业的投资进行审计监督，促进国有资产保值增值。
投资审计是督促投资决策和建设管理人员合理使用建设资金、及时发现资金使用问题的有效手段。适应深化投资体制改革的需要，贯彻落实《决定》的要求，审计机关应切实采取措施加强和改进投资审计工作，对投资决策、工程招投标、材料设备采购、建设进度、工程质量、资金使用情况以及投资概预算控制等实施全过程的监督检查。
二、加强和改进投资审计工作要关注投资体制的重大改革
《决定》分为五大部分和一个附件，所涉及投资体制改革的内容很多，必然对投资审计工作产生一定的影响。加强和改进投资审计工作要注意关注以下投资体制的重大改革：
一是改革项目审批制度，落实企业投资自主权。《决定》要求，改革项目审批制度，落实企业投资自主权。今后对企业不使用政府投资资金的建设项目，一律不再实行审批制，政府只对其中的重大项目和限制类项目进行核准，对其它项目实行备案制。这是我国投资体制的重大改革。适应这一改革，在进行企业投资审计时要注意：
1．企业投资需要政府审批的范围。《决定》要求，对需要利用国家财政性投资和产业政策限制的项目，不论项目投资规模大小，仍然维持现有的审批制管理办法；对不需要国家财政性资金支持、但项目建设涉及国家安全、重要资源开发、产业布局的重大项目，实行核准制管理办法；对不需要国家投资、能够自行平衡建设资金和落实建设条件的一般竞争性产业项目，实行备案登记制管理办法。
2．企业投资需要政府核准的项目。《决定》指出，《政府核准的投资项目目录》（以下简称《目录》）由国务院投资主管部门会同有关部门研究提出，报国务院批准后实施。未经国务院批准，各地区、各部门不得擅自增减《目录》规定的范围。《目录》中所列项目，是指企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目，分为农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料等１３个类别。按照规定，企业不使用政府性资金投资建设本目录以外的项目，除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，实行备案管理。
3．企业投资审批程序。企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。
4．企业投资行为的合法性。《决定》要求，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制。但不是说，企业就可以任意投资。各类企业都应严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规，严格执行产业政策和行业准入标准，不得投资建设国家禁止发展的项目。企业应诚信守法，维护公共利益，确保工程质量，提高投资效益。即使是不用政府审批的项目，企业也应依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。还有一点，政府有投资项目仍然需要审批，企业应依法办理审批手续。
5．企业投资管理审计。对企业投资审计，要重点突出投资项目的管理审计。长期以来，企业投资管理人才匮乏，投资制度不健全，投资管理比较混乱。既然《决定》已将投资决策权归还给企业，那么项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险。这需要企业建立健全投资管理制度，严格投资管理。为此，在新投资体制下，要加强企业投资项目的管理审计，促使企业完善投资管理制度，严格管理。
二是完善政府投资体制，规范政府投资行为。从实际情况看，一些政府投资工程管理不够严格规范，投资决策的科学化、民主化水平和项目管理的专业化水平不高，投资失误重大，国家巨额投资迟迟不能发挥作用。不少地方领导推崇的“政绩工程”、“形象工程”林林总总，最后“官”是升了，但其身后却落下了一大堆“花架子、无效益”的工程。为此，国务院将合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度作为深化投资体制改革的一个重要目标，对政府投资体制进行了改革。适应政府投资体制改革，在对政府投资项目审计时应注意：
1．政府投资范围。《决定》指出，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。并指出能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。
2．政府投资项目决策机制。《决定》指出，进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。即需要政府投资决策建立三个制度：完善咨询评议论证制度；对于重大项目，要实行专家评议制度；政府投资项目要建立公示制度。
3．政府投资资金管理。《决定》指出，编制政府投资的中长期规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金。政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。
4．政府投资项目审批程序。《决定》指出，对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。
5．建设实施方式。《决定》指出，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。
6．政府投资责任追究制度。长期以来，我国政府投资决策者的利益与投资项目的成败没有必然的联系，成功了可以显示政绩，失败了只当是交学费，没有任何责任。这是长期以来投资规模难以控制、投资结构难以调整、投资效益差的主要症结之一。为此，《决定》要求，建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。这一制度建立，对规范政府投资行为，抑制盲目投资，乱花钱的行为，避免人为因素造成的投资损失必将产生深远意义。
为贯彻落实《决议》建立政府投资责任追究制度的要求，审计机关可发挥自身的优势，开展政府投资项目经济责任审计，使这一要求落到实处。
三是加强和改善投资的宏观调控。从《决定》要求看，政府是已将投资决策权归还于企业，但并不是政府什么都不管了。相反，在政府将投资决策权归还于企业后，长期积压的投资能量必将短时期内释放出来，加上我国的业绩考核机制还没有从根本上改变，还会诱发“政绩工程”、“形象工程”等无效工程的上马，还有少数贪官借搞工程项目大捞一把的问题也不可能马上就根治了，该管的一定要管住。加强和改善投资的宏观调控具有重要意义。
《决定》直接对政府投资行为，进行了大刀阔斧的改革。这相比过去对投资项目的层层审批，政府部门今后将主要通过经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会的投资进行间接调控，切实做到“微观上该放的一定要放开，宏观上该管的一定要管住”，保持国家对全社会投资的积极引导和有效调控。在具体审计时，要处理好深化投资体制改革与当前加强和改善宏观调控之间的关系，防止“一管就死、一放就乱”。
三、加强和改进投资审计工作迫切需要研究解决的几个问题
加强和改进投资审计工作，审计机关面临任务重、人员少、时间紧等不少具体困难和问题，这需要从事投资审计工作的广大审计人员采用灵活多样的审计方式、方法努力去克服。从总体上看，迫切需要研究解决以下几个问题：
一是完善法律法规，使投资审计工作有比较具体可操作的法规可依。依法审计是审计工作的一个基本原则，投资审计工作也不例外。我国关于投资管理方面的法规，大多是计划经济条件下制定的，已不适应市场经济下对投资管理的需要。为此，国家要对不符合社会主义市场经济体制要求、违背公平竞争原则、阻碍投资合理增长的法律法规进行调整、修订或废止；对适用的法律法规，要进一步予以完善。这主要包括：尽快出台《招投标法》实施细则，以便对投资领域的招投标行为和招投标市场进行全面规范。近期应尽快出台一些针对投资领域特定范围、特定行为的专门法律法规。
二是建立和完善政府投资监管体系，协调好审计与其他投资监管部门的关系。从投资监管的实际情况看，投资主管部门、财政主管部门、审计部门都有独立的职能部门专门从事对政府投资项目的监督管理工作，机构不能说不多，也不能说不重视。但各职能部门之间职责划分不清，一方面由于各自的人力有限，存在监管的盲点，另一方面由于各自为政存在重复监管的问题。在当前政府才力有限的情况下，要优化对政府投资项目的监管资源的配置，确实根据《决定》的要求建立和完善政府投资的监管体系，协调好审计机关与其他投资监管部门的关系，避免重复监管，提高监管效率，努力消灭对政府投资项目监管的盲点。这需要国务院出面协调发改委、财政部、审计署的关系，拿出一个切实可行的办法来。
三是对投资审计应重新定位，以发挥整个审计监督体系的作用。我国的审计监督是由政府审计、内部审计、社会审计构成的有机体系。在当前审计人员资源非常有限，投资审计的任务又非常重的情况下，应对投资审计重新定位，以发挥整个监督体系的作用。审计机关审计投资主管部门，内审部门或社会中介组织审计具体投资项目，并由政府审计对内审或社会审计的投资项目的工作质量进行抽审。当然，要实施这一思路还有好多具体问题需要深入研究。
